佳县人民政府办公室关于印发

佳县政府隐性债务风险应急处置预案的通知

各镇人民政府、佳州街道办，县政府各工作部门、直属机构：

《佳县政府隐性债务风险应急处置预案》已经县政府研究通过，现印发你们，请遵照执行。

                              佳县人民政府办公室

                               2018年11月30日 

佳县政府隐性债务风险应急处置预案

　　1　总则

　　1.1　目的

　　1.2　工作原则

　　1.3　编制依据

　　1.4　适用范围

　　2　组织指挥体系及职责

　　2.1　应急组织机构

　　2.2　部门职责

　　3　风险预警和分类处置

　　3.1　预警监测

　　3.2　信息报告

　　3.3　分类处置

　　4　债务风险事件及应急响应

4.1  债务风险事件、分级响应及应急处置

　　4.2　财政重整计划

　　4.3　舆论引导

　　4.4　应急终止

　　5　后期处置

　　5.1　债务风险事件应急处置记录及总结

　　5.2　评估分析

　　6　保障措施

　　6.1　通信保障

　　6.2　人力保障

　　6.3　资源保障

　　6.4　安全保障

　　6.5　技术储备与保障

　　6.6　责任追究

　　7　附则

　　7.1　预案管理

　　7.2　预案解释

　　7.3　预案实施时间

　　1　总则

　　1.1　目的

　　为建立健全县政府隐性债务风险应急处置工作机制，牢牢守住不发生区域性、系统性风险，切实防范和化解地方财政金融风险，维护我县经济安全和社会稳定。

　　1.2　工作原则

　　1.2.1 分级负责

　　县政府对全县隐性债务风险应急处置负总责。各镇（办、中心）、县级有关部门在县政府统一领导下，做好本部门隐性债务风险应急处置工作。

1.2.2　及时应对

应坚持预防为主，预防和应急处置相结合，加强对政府隐性债务风险的监控，及时排查风险隐患，快速响应、分类施策，妥善处置风险事件。

　　1.2.3　依法处置

　　政府隐性债务风险事件应急处置，坚持依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

1.3　编制依据

《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）等。

　　1.4　适用范围

本预案所称地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括地方政府（含政府部门和机构，下同）、国有企事业单位等举借，由政府提供担保或约定由财政资金偿还的债务，地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。地方政府隐性债务依法不属于政府债务。

各相关部门可结合实际情况，制定本部门隐性债务风险应急预案，也可根据具体情况，增加风险评估和预警指标，加大风险评估和预警频次，加强隐性债务的精准化管理。

1.4.1　政府隐性债务风险事件

（1）县政府已经或者可能无法按期支付政府隐性债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

（2）镇（办、中心）政府出现重大以上等级政府隐性债务风险，需要县政府进行响应和处置的事件。

　　1.4.2　其他隐性债务风险事件

　　（1）政府提供担保的隐性债务风险事件：指由企事业单位举借、县、镇（办、中心）政府及有关部门提供担保的或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担的事件。

　　（2）政府承担救助责任的隐性债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，县、镇（办、中心）政府及有关部门在法律上不承担偿债或担保责任的或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助的事件。

　　2　组织指挥体系及职责

　　2.1　应急组织机构

县政府成立政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），作为非常设机构，负责领导县政府性债务日常管理。当出现隐性债务风险事件时，根据需要转为政府隐性债务风险事件应急领导小组（以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

县债务管理领导小组（债务应急领导小组）由县政府主要负责人任组长，成员单位包括县财政局、发改局、审计局、各债务单位主管部门等，根据工作需要可以适时调整成员单位。

2.2　部门职责

　　2.2.1　县财政局是政府隐性债务的归口管理部门，承担全县债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案。

　　2.2.2　债务单位主管部门是政府隐性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本部门政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金来源，及时向债务应急领导小组报告。

　　2.2.3　县发改局负责评估投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好隐性债务风险的应急处置工作。

　　2.2.4　县审计局负责对隐性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。

　　3　风险预警和分类处置

　　3.1　预警监测

　　县财政局建立隐性债务风险评估和预警机制，定期评估本县隐性债务风险情况并作出预警，风险评估和预警结果及时报告县政府，并通报相关部门，做到风险早发现、早报告、早处置。

县财政局要将县政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，防范财政风险。

各部门要定期排查风险隐患，防患于未然。

　　3.2　信息报告

　　建立隐性债务风险事件报告制度，县有关部门发现问题应及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

　　3.2.1　政府债务风险事件报告

县有关部门预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，要提前2个月以上向县政府报告，并抄送县财政局。

县政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，要提前2个月以上向市政府报告，并抄送市财政局。发生突发或重大情况，县政府可以直接向省政府报告，并抄送省财政厅。

县财政局接到部门隐性债务风险事件报告后要立即将相关情况通报县债务管理领导小组各成员单位。

3.2.2　报告内容

　　包括预计发生违约的政府隐性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

　　3.2.3　报告方式

　　一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

　　3.3　分类处置

　　3.3.1　隐性存量政府债务

　　对隐性存量政府债务，经政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理。

　　（1）政府要通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府隐性债务本息。

　　（2）原债务人依法承担偿债责任。政府作为出资人的，在出资范围内承担有限责任。

3.3.2　隐性或有债务

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，政府及其部门出具的担保合同无效，政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

　　具体金额由政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

　　（2）救助债务。救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的或有债务，政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

　　4　债务风险事件及应急响应

按照政府隐性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将我县隐性债务风险事件级别划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（一般）三个等级。当政府隐性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府隐性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。

县债务风险事件由县政府应急响应。

4.1债务风险事件、分级响应及应急处置

政府对其举借的债务负有偿还责任，中、省、市实行不救助原则。县政府应加强日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》，妥善处理政府隐性债务偿还问题。同时，应加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府隐性债务违约。对因无力偿还政府隐性债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。

4.1.1 债务风险事件

Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）政府无法偿还政府隐性债务本息，或者因偿还政府隐性债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

　　（2）政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（3）政府隐性债务本金违约金额占同期政府隐性债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上；

（4）政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）政府隐性债务本金违约金额占同期政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；

（2）政府因到期政府隐性债务违约，或者无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣。

（3）政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

Ⅲ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

　　（1）政府隐性债务本金违约金额占同期政府隐性债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；

　　（2）县政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

4.1.2应急响应

Ⅲ级债务风险事件应急响应

县债务应急领导小组对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

（1）县债务管理领导小组转为债务应急领导小组，汇总有关情况报告县级政府，动态监控风险事件进展，指导有关部门化解债务风险。

（2）财政局要调整支出结构，在保工资、保运转、保基本民生的前提下，压缩项目支出，调整用于偿还到期债务本息。

（3）主管部门偿还到期政府债务有困难的，可以申请由县级财政先行代垫偿还，事后扣回。

（4）主管部门及所属单位，原则上不得新上政府投资项目，在建政府投资项目能够缓建的，暂停建设，腾出资金依法用于偿还政府债务。同时通过调整部门和单位预算支出结构、调入项目运营收入等方式筹措资金，必要时可以处置政府资产偿还政府债务。对部门提供担保或承担必要救助责任的或有债务，无力承担相应责任时，也按照上述政府债务处理原则处理。

（5）主管部门应采取有力有效措施，稳妥应急处置，防止风险扩散。并将债务风险应急处置情况上报县政府，同时抄送县财政局。

Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还要采取以下升级应对措施：

（1）部门统筹本部门各项财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响社会稳定的，可以向县级债务应急领导小组申请救助，申请内容主要包括债务风险情况说明、应急方案及已采取的应急措施、需县政府帮助解决的事项等。

（2）县债务应急领导小组对主管部门救助申请提出审核意见，报县政府批准后实施，并立即启动责任追究程序。

Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还要采取以下升级应对措施：

（1）经县政府批准，县债务应急领导小组及时将债务风险情况和应急处置方案报告市财政局。

（2）县政府偿还到期地方政府隐性债务本息有困难的，可向市政府申请提前调度部分国库资金周转，用于偿还到期地方政府隐性债务本息。

（3）经县政府批准，启动财政重整计划。

　4.2财政重整计划

存在下列情形之一，政府债务风险处置领导小组应当启动财政重整计划：（一）政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的；（二）专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的；（三）县政府债务风险处置领导小组认为确有必要的。

实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

　　（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。

（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，政府其他财政支出要保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的要制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消当地出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。

（3）处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

　　（4）申请救助。采取上述措施后，县财政收支仍难以平衡的，可以向市政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后，由市政府收回相关资金。

（5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会审查批准的同时，必须报市政府备案。

（6）改进财政管理。政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府隐性债务风险政策措施的衔接。

　　4.3　舆论引导

　　根据处置债务风险事件的需要，县政府或县债务风险应急领导小组要及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

　　4.4　应急终止

　　政府隐性债务风险得到缓解、控制，实现财政重整目标，经县政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。

　　5　后期处置

　　5.1　债务风险事件应急处置记录及总结

　　在债务风险事件应急处置过程中，县政府及相关部门应详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向县人民代表大会常委会报告。

　　5.2　评估分析

　　债务风险事件应急处置结束后，县政府、财政局要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关部门要根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。

　　6　保障措施

　　6.1　通信保障

　　启动应急响应的主管部门要保持应急指挥联络畅通，指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

　　6.2　人力保障

　　政府和相关主管部门要提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力，安排人员做好具体落实工作。

　　6.3　资源保障

　　发生地方政府隐性债务风险事件的主管部门要统筹本级财政资金、部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

　　6.4　安全保障

　　应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

　　6.5　技术储备与保障

　　县债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。

　　6.6　责任追究

　　6.6.1　违法违规责任范围

　　（1）违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

　      政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

　　举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

　　政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

　　银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；

　　政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；

　　增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准；

　　未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

　　其他违反法律规定的行为。

　　（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为：

　　政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；

　　金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；

　　政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

　　政府及其部门恶意逃废债务；

　　债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

　　其他违反财政等部门制度规定的行为。

　　6.6.2　追究机制响应

　　发生政府隐性债务风险事件后，要适时启动债务风险责任追究机制，政府要依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

　　6.6.3　责任追究程序

　　（1）县债务管理领导小组组织有关部门，对发生政府隐性债务风险的主管部门开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报县政府审定。

　　（2）有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

　　（3）政府应将政府隐性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政（财务）重整的主管部门，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，要依纪依法追究其责任。

　　7　附则

　　7.1　预案管理

本预案由县财政局制定，报县政府批准后实施。本预案实施后，县财政局要会同有关部门做好宣传、培训等工作，加强业务指导，并根据实施情况适时进行评估和修订。

7.2　预案解释

　　本预案由县财政局负责解释。

　　7.3　预案实施时间

　　本预案自印发之日起实施。

 抄送：市财政局，县委，人大，政协，纪检委，人武部，法院，检察院。

 佳县人民政府办公室                       2018年11月30日印发

                                                  共印110份